主动应对“生物安全”未来挑战:《生物安全法

主动应对“生物安全”未来挑战:《生物安全法

时间:2020-03-24 04:22 作者:admin 点击:
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《中国经济周刊》特约撰稿人 张于喆

导读:

新冠肺炎疫情的爆发,让生物安全的重要性被提升到前所未有的新高度。

2月14日,中央全面深化改革委员会第十二次会议强调,要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法,加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

在此之前,即2019年10月21日,我国生物安全法草案首次提交全国人大常委会审议。

从国际上看,美国作为生物技术强国,一直走在生物安全立法规制和治理建设的前列。本世纪以来,先后发布《公共卫生安全与生物恐怖准备与应对法》《公共卫生与医学准备预案》《美国生物经济蓝图》《国家生物防御战略》等一系列相关法律法规文件,塑造了美国生物安全体系的法律政策框架。

同时, 2015年美国《保障国家安全的突破性技术》报告中,将生物技术利用列为需要重点关注的四大领域之一;2017年的《国家安全战略》进一步指出,要从源头检测并遏制生物威胁、支持生物技术和医学创新、加强全球情报共享及加强全球威胁打击能力等具体举措,强调以实力维护和平;2018年的《国家生物防御战略》明确指出,生物威胁是美国面临的最为严重的威胁,美国政府将全面评估生物防御需求并持续监测国家生物防御战略的实施情况,以确定政府应优先考虑的生物防御资源和行动。

随着生物科技的快速发展,全球生物安全形势日趋严峻;特别是,2019年以来,包括埃博拉病毒、非洲猪瘟、草地贪夜蛾、新型冠状病毒等在内的重大新发突发传染病、动物疫情等传统生物安全威胁不断加剧,而且网络生物安全(Cyberbiosecurity)等非传统生物安全风险不断显现,生物安全威胁正在成为影响国际战略稳定的新兴变量。某种程度上,生物安全问题的关键并不在于是否会发生,而在于如何正确应对、妥善管理。

一、我国应对生物安全风险面临着技术、治理等方面的巨大挑战

根据世界主要发达国家生物技术发展前沿态势和生物安全发展情况,结合我国生物安全的发展实际,虽然我国在生物安全领域取得重大进展,但是我国生物防御能力与国家安全需求相比差距还很大,生物技术水平与世界先进水平相比差距还很大。具体而言:

一是生物技术水平与国际先进水平相比存在差距。 例如,在PCT(Patent Cooperation Treaty,专利合作条约)专利分布的35个技术领域中,2019年,生物技术PCT专利申请公开量16942件,其中,美国以6107件稳居第一。又如,在病原微生物菌(毒)种战略资源库建设方面,存在生物样本的收集良莠不齐、共享和资源库之间的信息联系不足、病原微生物菌(毒)种分布上有偏颇等诸多问题。再如,美国国防高级研究计划局已经开始利用昆虫传播基因修改病毒进行植物染色体编辑的试验;而且,随着基因研究的突破,美国军方的基因研究项目也越来越向实战目标迈进,包括:通过研究竞争对手的基因组成,发现其基因特征,进而研究诱变基因的药物、食物,通过改基因食物、药物,使某一特定的人种群体的基因发生突变,从而达到不战而胜的目的。

二是生物安全治理体系 还有待完善。 我国生物安全治理体系在威胁意识、预防与保护、监测与探测、应对与恢复等方面都还存在薄弱环节以及很多亟须改进和提升的地方。例如,虽然我国生物安全法草案2019年已提请最高立法机关首次审议,但是相对于基因芯片、细胞工程等生物技术的发展,以及不断加剧的生物恐怖主义、重大传染病疫情等生物安全问题,我们对于包括传染病爆发在内的全球灾难性生物风险(Global Catastrophic Biological Risk,GCBR)对公众心理、社会经济带来严重威胁的危机认识还有待提升。又如,我国在面临生物袭击威胁、新发突发传染病等生物安全问题时,不仅亟须完善评估生物威胁相关风险的机制,而且亟须完善法治化、标准化、公开化的风险防范化解机制。应该说,政府部门在响应生物威胁的速度和准确性以应对紧迫威胁、在不同社会目标之间权衡以优先配置资源、在面对复杂性时制定有效率和有效力的防御与反制措施以提供解决方案等方面的敏捷治理能力都有待进一步提升。

二、应对生物安全风险必须要做到有意识、有举措、有保障

生物安全关乎人民群众的生命健康,关乎民族和国家安全,同时,基于 生物威胁风险无法降低到零,但可以而且必须得到管理 的理念,为此必须贯彻落实总体国家安全观,有效防范影响民众健康、经济发展、社会安定等国家安全的生物威胁,要做到有意识、有举措、有保障;即,必须全面提升国民的生物安全风险意识,必须多措并举确保信息通路顺畅和应急动员有效,必须在法律政策层面、组织治理层面和能力建设层面切实增强生物安全风险的应对能力。

(一)全面提升国民的生物安全风险意识

要客观评估生物安全态势,强化风险意识,树立新时期生物安全的战略定位。例如,2015年DARPA(Defense Advanced Research ProjectsAgency,美国国防高级研究计划局)发布的《保障国家安全的突破性技术》(BreakthroughTechnologies for National Security)报告中明确突出需要重点关注的四大领域之一就包括生物技术利用(Harness Biology As Technology)。2017年发布的《国家安全战略》更是进一步指出,要从源头检测并遏制生物威胁、支持生物技术和医学创新、加强全球情报共享及加强全球威胁打击能力等具体举措,强调以实力维护和平。2018年美国发布的《国家生物防御战略》明确指出,生物威胁是美国面临的最为严重的威胁,美国政府将全面评估生物防御需求并持续监测国家生物防御战略的实施情况,以确定政府应优先考虑的生物防御资源和行动。

从发达国家的发展经验看,生物安全牵一发而动全身,必须坚持从总体国家安全观的高度充分认识生物安全的重要性和风险性。为此,我们必须认识到生命科学和生物技术的 两面性 ,即,改善健康、促进创新和保护环境的相同科学和技术基础也可能被滥用以促进生物攻击,也就是说生物技术既可以造福人类,也可以危害人类。因此,要 统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危 ,在促进生物技术创新发展的同时必须要防止生物技术引发的风险,在合法运用生物技术的同时必须权衡风险和益处,实现生物安全风险意识从 被动认知 到 主动防范 的转变。当然,我们并不能期待这种转变会仅仅通过政府宣传而自动形成,任何意识的形成和转变都需要信息通路和应急动员的融合才能付诸行动,都需要法律政策、组织治理和能力建设的有机结合才能形成合力。

(二)多措并举确保信息通路的通畅和应急动员的及时有效

信息通路层面,要确保信息的准确性、及时性,突出 风向标 作用、提升决策的精准性。 生物安全领域的风险特点在于具有较强的不确定性,而这种不确定性,主要来自信息通路的不通畅。一方面,不同的组织和个体在收集和加工信息的过程中往往会根据自己的经验、知识、利益有选择性地选择,另一方面,不同的身份和专业知识又会导致对相同信息的不同解读。因此,需要加强信息的收集、加工、公开和解释,尽可能让事实说话、让数据说话;如此才能既体现出尊重民众知情权的诉求并发挥 风向标 作用,避免因信息沟通不顺畅而引发非常环境下的不必要恐慌,又确保决策者获得准确、及时的信息,避免因人在回路和个人涉入感(Outcome-Relevant Involvement)导致的信息有效性和可信度差而引发决策的失误。因而,可以考虑构建新型的生物安全信息沟通机制,将管理错误信息和虚假信息置于优先位置,为社会和公众提供有更有价值的事实信息和情绪引导,将公众信任稳定凝聚在具有公信力的专业机构。也就是说,要让有公信力的专业机构成为将利益相关者聚集到一起的信息公开和信任建立的平台,通过促进信息传递的一致性,确保全社会形成基本共识,降低公众因对未来不确定性而产生的个体焦虑感(Anxiety)和轻信(Credulity)。为此,需要加强有公信力的专业机构的人员技能培训,提升专业机构服务各方的专业能力,既推动民众能够克服身份和知识的障碍而更好地理解相关信息,也推动政府部门能够克服在既定程序中依常规行事的路径依赖而更好地了解民众痛楚,最终通过民众与政府部门之间更多的建设性互动,有效缓解信息的不对称程度并实现民众理解力和参与度的提升。

应急动员层面,要加强战略引导,强调跨区域跨部门的合作、强调政府与非政府部门的合作,提升动员效率、扩大动员潜力。 生物安全领域的风险管理要求必须确保反应及时并正确配置资源,以避免对一国生产生活的剧烈冲击甚至是毁灭性打击。 一是确保在政府层面,各部门既能根据职责分工承担各自责任,又能根据各部门的专业优势密切配合、协调行动,形成解决生物安全问题的整体合力,有效减少重复性工作。 要提升政府作为一个整体的运行效率,从更有效管理生物威胁的评估、预防、发现、准备、应对等环节的角度,促进不同层级、不同部门间的相互合作,确保责任链条无缝对接,措施更加有力有序有效。同时,在整个组织动员体系中,还应融入国防军事力量,以人员、设备、物资的 体系性介入 方式投入到生物安全突发事件中,形成军民联动的局面。此外,为确保各部门具备主动分享信息和协调政策的内在动力,避免权力和责任过度集中在高层,必须以解决具体问题为导向,并配以适合的、有效的激励机制、问责机制,以鼓励创新相关部门间的短期合作和目标、行为的长期改变,特别是,要为不合作而承担责任。 在面对生物威胁等突发事件时, 要快速增强生物威胁应对能力,充分发挥我国体制和机制优势,通过集中力量、统筹资源,广泛动员群众、组织群众、凝聚群众,不仅要为突发事件期间所需的疫苗、治疗剂和诊断剂开发和大规模生产提供市场供给保障工作,而且要加强舆论引导工作,有效满足应急需求,衔接好 防 和 救 的责任链条,推动应急管理的无缝协同。 在面对国家生物技术和产业创新发展时, 应通过加强合作,进一步加大经费投入、基础设施建设、人才培养,鼓励和扶持生物安全领域的标准规范制定和核心技术突破,推动生物安全技术创新能力建设与生物安全产业自主可控发展,提升我国在生物安全领域的竞争优势。

二是促进政府和非政府部门共同开展多领域密切合作,协调与学术界、产业界和国际交流与合作,提高效率和行动有效性。 要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,弘扬 一方有难、八方支援 的优良传统,动员各方力量,依法有序参与生物安全创新和防控工作,建立政府-市场多元主体的合作响应机制。 要做好创新发展, 正确评估、理解生物安全对国家或经济安全的威胁程度,采取协作、多部门和跨学科的方法,加强社会力量组织动员,集中各方力量推动生物技术研究和攻关,力争走在世界生物安全研究前列。 要做好防控工作, 进一步加强风险分析评估、风险管理应对策略方面的研究,建立起全国范围的、完善的监测与预警系统,并通过制定可行的应对措施与应急预案,积极做好民众引导和协调管理工作,提升应急响应和快速防范生物威胁的应对能力。同时,可以借鉴 Dark Winter 推演、 Atlantic Storm 推演、 Clade X Exercise 推演和 Event 201 推演,模拟一系列科学上符合逻辑、基于情景的逼真推演,以发现应该引起现在和未来高度关注且需要解决的重大问题,最大程度地降低由此引发的经济和社会后果。

(三)加强法律政策、组织治理和能力建设层面的保障力度

法律政策层面, 通过立法确立生物安全领域的基础性制度原则。例如,美国作为生物技术强国,一直走在生物安全立法规制和治理建设的前列,本世纪以来,先后发布《公共卫生安全与生物恐怖准备与应对法(2002年)》《公共卫生与医学准备预案(2007年)》《美国生物经济蓝图》《国家生物防御战略》等一系列相关法律法规文件,塑造了美国生物安全体系的法律政策框架。

因而,要聚焦生物安全领域的主要问题,进一步加快《生物安全法》的立法、生物安全管理条例的起草修订步伐,通过严格的法律责任保卫国家生物安全,推动以法律形式保障和促进生物技术健康发展、防范生物威胁,积极应对国家生物安全挑战。 在防控重大新发突发传染病、动植物疫情等领域, 为更加适应传染病发展的一般规律,同时也为避免硬性严格规定使得决策和行为执行应对缺乏弹性,需要对《传染病防治法》进行必要的修改完善,以有效降低包括时间成本在内的诸多社会成本。 在防御生物武器威胁、防范生物恐怖袭击等领域, 需要制定完备的全流程生物防御应急预案,通过完善监测预警、风险评估、信息共享、名录清单管理、决策咨询等方面的管理体制和机制,利用制度安排维护国家生物安全。 在研究、开发、应用生物技术等领域, 需要以法律形式明晰推动生物技术发展的物质基础和条件,明确鼓励生物技术自主创新、加强生物安全学术研究的政策,促进和保障生物技术的健康有序发展,强化生物安全能力建设。

组织治理层面, 要实现创新发展与危机响应的协同。例如,美国国防高级研究计划局(DARPA)2014年正式设立生物技术办公室,以应对生物科技的迅猛发展;同时,美国2015年发布的《国家生物防御蓝图 领导力与变革》以及2016年发布的《美国迫切需要制定新的生物防御战略》等报告,都明确指出,要进一步完善组织领导体系和集中统一的预算投入机制。2018年发布的《国家生物防御战略》中明确要求,成立一个新的内阁级生物防御指导委员会,通过监督、协调15个联邦政府机构和情报界工作,来评估和打击针对美国的生物威胁;同日签署的《国家安全总统备忘录》中更是明确表示, 这些行动的实施将促进形成一个更有效、协调和负责任的生物防御战线。总的来说,它们代表着国家防御生物威胁的新方向。

因而,应充分借鉴发达国家的成功治理经验,避免 政出多门、各行其是 的乱局,站在对现实负责、对国家负责和对历史负责的高度,加强生物防御工作的协作与集成,实现管控与发展的上下一盘棋。为此,应在中央国家安全委员会下设包括卫健、发改、商务、国防、外交等职能部门并统一管理生物安全事务的专业委员会,定期就生物安全和生物技术发展中优先发展事项、融资、规模、技能、人力资源以及知识和能力的生成、传播等方面的重大问题进行探索、讨论和做出决定,从源头上解决我国面临的蓄意攻击、意外事故和自然爆发的各种生物威胁,并在发生突发安全事件时,加强战略统筹、沟通协调与业务合作,有效解决响应和处置突发危机事件过程中的决策流程繁琐和不畅,最终提升政府部门公信力、协调权威性、协作高效性。同时,由于面对的生物威胁并非一成不变,而且生物技术所具有的多样性、智能性、融合性等特点,因而应密切关注生物技术领域的创新发展及其在安全层面的影响,构建属地为主、分级响应、标准运行的组织架构,提升响应和处置生物安全问题的效率和效能。

能力建设层面, 要将生物安全风险纳入外交和国家安全的战略轨道。例如,美国2019年发布的《国家卫生安全战略》明确指出,要通过加强国际合作和提高全球卫生安全能力,来保护美国及其合作伙伴免受传染病威胁,其本质仍是对加强甚至主导未来全球生物安全领域话语权的愿景,为其维护国家安全和实现自身利益最大化提供了更加灵活高效的手段。

因而,要加快生物安全技术创新的战略布局,在技术、军事、外交、舆论等领域做好充分准备,推动生物科技健康发展。建议成立一个由技术开发人员、公共卫生从业人员和政策制定者组成的联盟,加强与重大流行病和全球灾难性生物风险相关的生物科学技术投资,做好生物安全科技创新前瞻布局,以提升生物防御能力、防范生物安全事件。具体而言,应找准面向未来的科技主攻方向,积极开发和部署包括生物安全病原评估技术、生物安全溯源追踪技术、环境中生物剂的鉴定技术、疾病的监测和临床诊断技术、实验室网络与信息系统等在内的生物安全风险综合评估技术,以及包括基因组学、蛋白质组学、计算机科学和人工智能、快速检测技术、流行病管理和控制技术、新型流感疫苗和新抗生素研发和生产技术等在内的生物安全风险防御技术,为掌握未来生物技术竞争制高点和有效维护国家安全贡献力量。同时,应积极建设面向生物技术和产业的公共数据库、生物安全检验测试标准及服务平台,加强数据共享和平台的开源开放,加快完善面向生物技术应用的服务体系。此外,在高度互联的世界中,作为一个负责任大国的国际担当,中国应以开放心态积极参与全球生物科技治理,进一步通过双边或多边议程加强与发达国家在生物安全领域的科技外交关系,推动应对生物安全这一全球性挑战,努力提高国际舆论和规范的话语权、竞争对抗的控制权和标准制定的主导权,有效保障我国地缘政治利益、国家安全利益。

(本文作者张于喆,系国家发改委产业经济与技术经济研究所高技术室副室主任、副研究员)